สู่องค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน ตอนที่ 1 : ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน

จากการที่สำนักข่าวแห่งชาติได้เคยนำเสนอเกี่ยวกับประเด็นด้านสิทธิมนุษยชนในอาเซียน ซึ่งเป็นการปูพื้นฐานความเข้าใจเกี่ยวกับลักษณะของอาเซียนทางด้านสิทธิมนุษยชนมาแล้วนั้น เป็นที่น่ายินดีที่ช่วงค่ำของวันที่ 19 กรกฎาคม 2552 ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ได้มีฉันทามติผ่านร่างการจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียนเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ทั้งนี้แม้จะเป็นการเริ่มต้นที่ดีในด้านสิทธิมนุษยชนในอาเซียน แต่ก็ยังมีความเป็นห่วงตามมาเช่นกัน ผลการประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับคณะทำงานระดับสูงว่าด้วยกลไกสิทธิมนุษยชน เมื่อวันที่ 19 ก.ค.2552 นายกษิต ภิรมย์ รัฐมนตรีต่างประเทศ ในฐานะประธานการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ได้แถลงข่าวเกี่ยวกับผลการประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับคณะทำงานระดับสูงว่าด้วยกลไกสิทธิมนุษยชน และการประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับคณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระดับสูงว่าด้วยกฎบัตรอาเซียน โดยกองการสื่อมวลชน กรมสารนิเทศ กระทรวงการต่างประเทศ สรุปสาระสำคัญไว้ดังนี้ 1. ผลการประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับคณะทำงานระดับสูงว่าด้วยกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน ในการประชุมกับคณะทำงานระดับสูงฯ ประธานคณะทำงานระดับสูงฯ ได้นำเสนอร่างเอกสารที่จะกำหนดวัตถุประสงค์ หลักการ อำนาจหน้าที่ องค์ประกอบ และวิธีการดำเนินงานขององค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน (เอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ) ให้แก่รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ซึ่งได้แสดงความขอบคุณในความพยายามคณะทำงานระดับสูงฯ และตกลงกันที่จะหารือร่างเอกสารฯ โดยละเอียดในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่จะมีขึ้นในวันที่ 20 กรกฎาคม 2552 ในการหารือกันเบื้องต้น รัฐมนตรีต่างประเทศของทุกประเทศสมาชิกอาเซียนได้ให้การยอมรับและสนับสนุนร่างเอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ รวมถึงชื่อ "ASEAN Inter-Governmental Commission on Human Rights (คณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลของอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน คำแปลอย่างไม่เป็นทางการ) ที่คณะทำงานระดับสูงฯ ได้เสนอให้เป็นชื่อขององค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนได้หารือกันเกี่ยวกับความเหมาะสมที่จะออกถ้อยแถลงเพื่อประกาศเจตนารมณ์ทางการเมืองให้จัดตั้งองค์กรสิทธิฯ อย่างเป็นทางการในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 15 ที่ไทยจะเป็นเจ้าภาพในเดือน ต.ค.2552 ในการนี้ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนได้ตกลงกันว่า ถ้อยแถลงฯ ควรปรากฏสาระสำคัญเกี่ยวกับการจัดการทบทวนเอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ ขององค์กรสิทธิฯ ใน 5 ปีข้างหน้า ทั้งนี้ เพื่อเสริมสร้างบทบาทและหน้าที่ขององค์กรสิทธิฯ โดยเฉพาะภารกิจที่เกี่ยวกับการปกป้องและส่งเสริมสิทธิมนุษยชนในภูมิภาค รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนแสดงความหวังว่า ที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนในที่ 20 กรกฎาคม 2552 จะให้การรับรองร่างเอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ เพื่อให้แต่ละประเทศสมาชิก สามารถเริ่มกระบวนการคัดสรรบุคคลที่จะเป็นผู้แทนของประเทศตนเองในองค์กรสิทธิฯ ได้ทันที ภายหลังการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ทั้งนี้ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนวางแผนว่า ควรให้มีการประกาศการจัดตั้งองค์กรสิทธิฯ ในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 15 ในเดือนตุลาคม 2552 องค์กรสิทธิฯ จะประกอบด้วยผู้แทนที่แต่ละประเทศสมาชิกอาเซียนแต่งตั้งขึ้น ประเทศละ 1 คน โดยมีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี ทั้งนี้ ผู้แทนที่แต่ละประเทศแต่งตั้งขึ้น จะต้องมีความเป็นกลาง และไม่จำเป็นที่จะต้องมาจากบุคลากรของภาครัฐ องค์กรสิทธิฯ มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในอาเซียน โดยจะมีภารกิจต่างๆ อาทิ (1) การสร้างความตระหนักรู้ในหมู่พลเมืองของอาเซียนในเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน (2) การติดต่อและทำงานร่วมกับหน่วยงานต่างๆ ในอาเซียน รวมถึงองค์กรภาคประชาสังคมที่ได้รับการรับรองจากอาเซียน (3) การดำเนินการให้ได้มาซึ่งข้อมูลเกี่ยวกับการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนองแต่ละประเทศสมาชิกอาเซียน และ (4) การหารือกับหน่วยงาน/องค์กรและสถาบันต่างๆ ในระดับชาติและระดับภูมิภาค รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนตระหนักว่า เอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ อาจไม่ใช่สิ่งที่สมบูรณ์แบบตามที่หลายคนตั้งความหวังไว้ อย่างไรก็ดี เอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ ได้สะท้อนถึงสิ่งที่ทุกประเทศสมาชิกอาเซียนสามารถยอมรับร่วมกันได้มากที่สุดในเวลานี้แล้ว ทั้งนี้ ประเด็นสำคัญอยู่ที่การทำให้องค์กรสิทธิฯ มีความน่าเชื่อถือและสะท้อนถึงสภาพความเป็นจริงของภูมิภาค โดยเอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ ถือเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการพัฒนาสิทธิมนุษยชนในภูมิภาค หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ เอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ เป็นสิ่งที่จะต้องพัฒนาต่อไป โดยจะเป็นพื้นฐานในการดำเนินความพยายามของอาเซียนในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมุนษยชน การที่เอกสารขอบเขตการดำเนินงานฯ จะได้รับการทบทวนในระยะเวลา 5 ปีข้างหน้า ถือเป็นช่องทางที่จะเสริมสร้างให้องค์กรสิทธิฯ มีบทบาทและหน้าที่ที่เข้มแข็งต่อไป 2. การประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับคณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระดับสูงว่าด้วยกฎบัตรอาเซียน ในการประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับคณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายฯ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนได้ให้การรับรองร่างความตกลงว่าด้วยเอกสิทธิและความคุ้มกันของอาเซียน โดยร่างความตกลงฯ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เอกสิทธิและความคุ้มกันแก่อาเซียนในลักษณะเดียวกับองค์กรระหว่างประเทศอื่นๆ อาทิ สหประชาชาติ โดยเลขาธิการอาเซียนจะเป็นผู้ได้รับมอบอำนาจในการดำเนินธุรกรรมต่างๆ ในนามของอาเซียน ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นส่วนหนึ่งของการทำให้อาเซียนมีสถานะทางกฎหมายตามกฎบัตรอาเซียน ทั้งนี้ ขั้นตอนต่อจากนี้ ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศจะนำร่างความตกลงฯ กลับไปดำเนินการตามกระบวนการภายในของแต่ละประเทศ โดยคาดว่าจะสามารถลงนามได้ระหว่างการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15 ที่ไทยจะเป็นเจ้าภาพจัดขึ้นในเดือนตุลาคม 2552 นอกจากนี้ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนยังได้รับฟังการบรรยายสรุปเกี่ยวกับความคืบหน้าในการดำเนินการจัดตั้งกลไกการระงับข้อพิพาทของอาเซียน (Dispute Settlement Mechanisms DSM) โดยกลไกการระงับข้อพิพาทที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ จะครอบคลุมข้อพิพาทที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎบัตรอาเซียน จากความตกลงต่างๆ ที่ไม่มีข้อบทเกี่ยวกับการระงับข้อพิพาท และจากความตกลงต่างๆ ที่จะมีขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ สำหรับกลไกระงับข้อพิพาทของอาเซียนในเรื่องที่เกี่ยวกับความตกลงด้านเศรษฐกิจและความตกลงด้านการเมืองบางฉบับ อาเซียนมีกลไกเหล่านี้อยู่แล้ว เช่น ความตกลงอาเซียนว่าด้วยการลงทุนอย่างครอบคลุม (ASEAN Comprehensive Investment Agreement) กลไกระงับข้อพิพาททางเศรษฐกิจของอาเซียน (Enhanced ASEAN Dispute Settlement Mechanism) และกลไกระงับข้อพิพาทภายใต้สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ การมีกลไกการระงับข้อพิพาทที่จะจัดตั้งเพิ่มเติม จะทำให้อาเซียนเป็นองค์กรที่ตั้งอยู่บนพื้นฐาน/เคารพในกฎข้อบังคับ โดยมีกลไกและระเบียบต่างๆ สำหรับระงับข้อพิพาทภายในอาเซียน ในการนี้ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน จึงแสดงความหวังว่า คณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายฯ จะปฏิบัติงานต่อไปเพื่อให้สามารถจัดตั้งกลไกระงับข้อพิพาทฯ ได้ภายในการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15 ทั้งนี้ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนอาจมอบหมายให้คณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายฯ พิจารณาจัดตั้งกลไกเพื่อทำหน้าที่จัดกลุ่มข้อพิพาทหรือความตกลงที่จะอยู่ภายใต้การบังคับใช้กลไกระงับข้อพิพาทที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ หรืออีกนัยหนึ่งคือ ความตกลงที่ในชั้นนี้ ยังไม่มีกลไกระงับข้อพิพาทของตนเองด้วย สัญญาณที่ดี ประเด็นหนึ่งที่นานาชาติจับตามองในการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนในครั้งนี้ก็คือประเด็นของพม่า เนื่องจากมีความเป็นห่วงในกรณีของการละเมิดสิทธิมนุษยชนในพม่าเป็นอย่างมาก และมีความกังวลเกี่ยวกับหลักฉันทามติของอาเซียนที่หากรัฐบาลทหารพม่าไม่เห็นด้วยแล้วก็ย่อมหมายถึงการจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียนไม่เป็นผล แต่เมื่อปรากฏว่าทางการพม่าได้ให้ความร่วมมือเป็นอย่างดี จึงถือเป็นสัญญาณที่ดีสำหรับอนาคตด้านสิทธิมนุษยชนในอาเซียน ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่ถูกมองมาตลอดว่ามีการละเมิดสิทธิมนุษยชนมากที่สุดกลุ่มหนึ่ง โดยขาดการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมในการแก้ปัญหานี้ ความกังวล ถึงแม้จะมีสัญญาณที่ดีจากทางการพม่า แต่ก็ยังมีอีกหลายประเด็นที่หลาย ๆ ภาคส่วนยังแสดงความกังวลอยู่เกี่ยวกับอนาคตขององค์กรสิทธิมนุษยชนของอาเซียน ได้แก่ 1. การขาดบทลงโทษที่ชัดเจน ลักษณะเด่นประการหนึ่งของอาเซียนก็คือ ความประนีประนอม ดังนั้นในกฎบัตรอาเซียนจึงไม่ได้ระบุถึงการลงโทษประเทศสมาชิกในกรณีที่มีการฝ่าฝืนกฎบัตรไม่ว่ากรณีใด ๆ ทั้งนี้เนื่องจากอาเซียนอาศัยความสมัครใจ และความเต็มใจเป็นสำคัญ ดังนั้นเมื่อคณะรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนมีฉันทามติให้มีการจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน จึงมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับความมีประสิทธิภาพขององค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน เนื่องจากไม่มีการกล่าวถึงบทลงโทษในกรณีที่มีการกระทำการใด ๆ อันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน ซึ่งหมายความว่าหากประเทศใดมีการละเมิดสิทธิมนุษยชน ก็จะไม่ได้รับผลกระทบใด ๆ อย่างเป็นรูปธรรม และยังสามารถดำเนินการอันเข้าข่ายการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้ต่อไป 2. การขาดกลไกการจัดตั้งองค์กรอิสระด้านสิทธิมนุษยชน สิ่งสำคัญประการหนึ่งที่มีการเรียกร้องในด้านสิทธิมนุษยชนอาเซียนนั้นก็คือ การขาดกลไกการจัดตั้งองค์กรอิสระด้านมนุษยชน เพื่อดูแลและยื่นมือเข้าไปช่วยเหลือในกรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชน โดยทั้งนี้ควรจะเป็นองค์กรอิสระที่ไม่ขึ้นอยู่กับประเทศใดประเทศหนึ่ง โดยมีความคล่องตัวในการดำเนินงาน นอกจากนี้ควรจะมีหน้าที่และอำนาจเต็มในการเข้าไปช่วยเหลือและดูแลผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนตามกระบวนการ 3. ความไม่มั่นใจในความศักดิ์สิทธิ์ของกฎบัตรอาเซียน ความศักดิ์สิทธิ์ของกฎบัตรอาเซียน เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ยังมีความกังวลเป็นอย่างมาก เนื่องจากเกรงว่า กฎบัตรอาเซียนจะเป็นเพียงแค่เสือกระดาษ ที่ขาดความศักดิ์สิทธิ์ และอาจมีการละเมิดได้ ทั้งนี้เนื่องจากกฎบัตรอาเซียนอาศัยความสมัครใจและความประนีประนอมเป็นสำคัญ ทำให้ขาดความเด็ดขาด และขาดบทลงโทษที่รุนแรง นอกจากนี้เนื้อหาของกฎบัตรอาเซียนยังมีบางประเด็นเช่น หลักการฉันทามติ และหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน ซึ่งถูกมองว่าอาจกลายเป็นอุปสรรคสำหรับอาเซียนในการทำให้องค์กรสิทธิมนุษยชนสามารถดำเนินการได้อย่างเป็นรูปธรรม รวมทั้งการเข้าสู่การเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2015 ด้วย แม้ผลการประชุมคณะรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษชนในอาเซียนจะผ่านไปด้วยดีตามหลักฉันทามติ แต่ก็ถือว่าเป็นเพียงแค่ความท้าทายเริ่มต้นเท่านั้น ความท้าทายที่แท้จริงนั้นก็คือโจทย์ที่ว่า อาเซียนจะสามารถดำเนินการด้านสิทธิมนุษยชนได้อย่างเป็นรูปธรรมหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของพม่า ที่แม้ดูเหมือนจะมีสัญญาณที่ดี แต่หลักการบางประการของอาเซียนก็อาจจะกลายเป็นอุปสรรคได้ในภายหลัง คาดว่าการเรียกร้องและการเสนอแนวความคิดเกี่ยวกับองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน จะยังคงมีอย่างต่อเนื่อง ซึ่งเป็นสิ่งที่สำนักข่าวแห่งชาติจะติดตามและนำมาเสนอต่อไปอย่างต่อเนื่อง