ข่าว การเมือง อาชญากรรม สลากกินแบ่งรัฐบาล สังคม ดารา บันเทิง
 
  ค้นหาข่าว  
 
ร้องทุกข์ ร้องเรียน เว็บบอร์ด
helper end
  หน้าแรกข่าว > สกู๊ปพิเศษ > ที่มาของนโยบายสาธารณะ
 

ที่มาของนโยบายสาธารณะ

โดย มติชน วัน จันทร์ ที่ 10 มีนาคม พ.ศ. 2551 04:17 น.
โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

ว่ากันว่า นักการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบาย ส่วนการบริหารนโยบายเป็นหน้าที่ของกลไกรัฐ เช่น ข้าราชการเป็นต้น

แต่นโยบายที่นักการเมืองเป็นผู้กำหนดนั้นมาจากไหน? น่าประหลาดที่ในประชาธิปไตยสมัยใหม่ นโยบายสาธารณะไม่ได้มาจากประชาชนผ่านการเลือกตั้งสักเท่าไร ยกเว้นกรณีที่เกิดเป็นปัญหาเฉพาะหน้าบางอย่าง เช่น สหรัฐควรถอนทหารจากอิรักหรือไม่

นโยบายสำคัญที่กระทบชีวิตคนส่วนใหญ่กลับไม่ได้ถูกกำหนดผ่านการเลือกตั้ง เพราะพรรคการเมืองต่างๆ มีนโยบายที่ไม่สู้จะต่างกันนัก แต่ประชาชนกำหนดหรือมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยผ่านการเคลื่อนไหวทางสังคมมากกว่า อาจเป็นสื่อ (เสรี) ซึ่งต้องอ่อนไหวต่อความเห็นของผู้รับสารมากสักหน่อย หรือการเคลื่อนไหวในรูปแบบอื่นๆ

รัฐเช่นประเทศไทย ที่ไม่เอื้อต่อเสรีภาพของสื่อก็ดี หรือต่อการเคลื่อนไหวทางสังคมของกลุ่มคนต่างๆ ก็ดี ย่อมกีดกันประชาชนออกไปจากการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยปริยาย

ถ้าอย่างนั้น นโยบายสาธารณะในประเทศไทยมาจากไหน?

ทางที่หนึ่งคือ มาจากตัวนักการเมืองที่ดำรงตำแหน่งฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะในระยะแรกๆ ที่รับตำแหน่ง ก่อนที่จะถูกล็อบบี้จากหน่วยราชการในสังกัด, เทคโนแครต หรือทุนและธุรกิจ

ดังเช่นการแก้ปัญหาค่าครองชีพด้วยเศษสตางค์ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีอื่นเคยทำมาแล้ว หรือการปิดข่าวการขึ้นเงินเดือนข้าราชการ (ประมาณ 5 ล้านคน) เพราะจะทำให้พ่อค้าไหวตัวขึ้นราคาสินค้า

คงปฏิเสธไม่ได้หรอกว่า จิตวิทยาก็เป็นปัจจัยหนึ่งของการกำหนดราคาสินค้า แต่ปัจจัยที่อยู่เหนือจิตวิทยาก็คืออุปสงค์-อุปทานในเศรษฐศาสตร์ง่ายๆ นั่นเอง หากอุปสงค์-อุปทานไม่ทำงาน หรือทำงานได้ไม่เต็มที่ก็แสดงว่าตลาดไม่ได้แข่งขันกันอย่างเสรี ฉะนั้น จึงต้องแก้ตรงจุดนี้ไม่ให้เกิดการผูกขาดตัดตอนในทางปฏิบัติ (ซีแอลยาก็เป็นส่วนหนึ่งในการทำลายการผูกขาดตัดตอนในทางปฏิบัติ) หรือมิฉะนั้นก็เกิดจากต้นทุนที่นอกเหนือการผลิต (เช่น ค่าเช่า ประเภทต่างๆ) หรือมิฉะนั้นอีกทีหนึ่งก็เกิดจากความไร้ประสิทธิภาพในการผลิต, จัดจำหน่าย, หรือการขนส่ง รัฐจำเป็นต้องทำให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นด้วยแรงจูงใจ หรือการสร้างอุปสรรคแก่การผลิตที่ไร้ประสิทธิภาพ

เช่นเดียวกับความคิดที่จะตรึงราคาก๊าซหุงต้ม โดยเอากองทุนน้ำมันเข้ามาหนุน (หรือตั้งงบประมาณต่างหากก็ตาม) ก็เป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือพยายามจะกันผู้บริโภคออกไปจากกฎอุปสงค์-อุปทาน บทเรียนที่ผ่านมาหลายครั้งแสดงแต่ความล้มเหลว มากบ้างน้อยบ้างตลอดมา

อันที่จริง ไม่น่าประหลาดใจแต่อย่างใดที่ได้ยินนโยบายเหล่านี้จากนักการเมือง ซึ่งเพิ่งเข้ารับตำแหน่ง ตัวเขาเองเพิ่งรู้ว่าจะได้เป็นรัฐมนตรีกระทรวงอะไรแน่ไม่เกินสัปดาห์ก่อนรับตำแหน่ง จะให้เขาผลิตนโยบายจากอะไร ในเมื่อหันไปหานโยบายของพรรคต่างๆ ก็ไม่มีเป้าหมายรูปธรรมอะไรให้ดึงมาใช้ได้ ฉะนั้นนโยบายในระยะแรกจึงออกมาเฉิ่มๆ อย่างนี้ ส่วนใหญ่จะถูกละเลยเมื่อเวลาผ่านไป ยกเว้นนักการเมืองบางคนที่สามารถเฉิ่มได้เป็นอมตะนิรันดร์กาล เช่นคุณบรรหาร ศิลปอาชา (และอาจรวมคุณสมัคร สุนทรเวช ด้วยก็เป็นได้)

อย่างไรก็ตาม นักการเมืองก็คือคนไทยธรรมดาที่สังกัดอยู่ในหมู่คนชั้นกลางเหมือนเราท่านนี้แหละ ฉะนั้นเขาจึงรับเอาสามัญสำนึกร่วมบางอย่างจากสังคม และส่วนนี้แหละที่จะเป็นนโยบาย ซึ่งประกาศในตอนรับตำแหน่งด้วย เช่นต้องสร้างเขื่อน (โดยไม่ต้องศึกษาอะไรมาก่อน), ต้องผันน้ำ (โดยไม่ต้องศึกษาอะไรมาก่อน), ต้องอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเพื่อทำให้เกิดการใช้จ่าย (โดยไม่ต้องศึกษาวิธีอัดฉีดเพื่อให้เงินตกถึงมือผู้จะใช้), ต้องปราบยาเสพติด (โดยไม่ได้ศึกษาสนใจมิติอื่นๆ ในการเผชิญกับยาเสพติด นอกจาก การทำสงคราม), ต้องปลูกยูคาฯ, ต้องใช้พืชจีเอมโอ, ต้องพลังงานนิวเคลียร์, ฯลฯ

นโยบายเหล่านี้หลายอย่างสอดคล้องกับผลประโยชน์ของบางกลุ่มบางเหล่า และคนเหล่านั้นก็ได้โฆษณานโยบายเหล่านี้มานานแล้ว ฉะนั้น จึงได้รับการขานรับอยู่ไม่น้อยจากข้าราชการบ้าง, นักวิชาการบ้าง, สื่อบ้าง, และแน่นอนจากธุรกิจที่ได้ประโยชน์โดยตรงจากโครงการ

และนโยบายเหล่านี้แหละที่อาจจะอยู่คงทนสักหน่อย เพราะมีฐานทางสังคมบางส่วนสนับสนุนจะเกิดการโต้เถียงกันในสังคม (อย่างไม่เสรีและเท่าเทียม) ในที่สุดบางนโยบายก็ผ่านออกมาสู่การปฏิบัติ บางนโยบายก็ต้องพับเก็บไว้รอนักการเมืองที่จะดำรงตำแหน่งบริหารในรุ่นต่อไป

ทางที่สองซึ่งเป็นที่มาของนโยบายสาธารณะไทยก็คือ แรงกดดัน (อย่างนุ่มนวลและด้วยมาดเคร่งขรึม) ของกลุ่มผลประโยชน์ทางทุนและธุรกิจ ประกอบด้วยสมาคมของผู้ประกอบการนานาชนิด, โบรกเกอร์ของตลาดหลักทรัพย์, คณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์, ผู้เล่นหุ้นรายใหญ่, นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยซึ่งบางส่วนก็มีผลประโยชน์ร่วมกับกลุ่มที่กล่าวแล้วข้างต้น และถึงอย่างไรสิ่งที่ถูกถือว่าเป็น วิชาการ ในเมืองไทย ก็ตั้งอยู่บนโลกทรรศน์ของกลุ่มที่กล่าวข้างต้นนั้นอยู่แล้ว นักวิชาการที่รับจ้างเป็นมือปืนหรือไม่ได้รับจ้าง จึงยิงไปในทิศทางเดียวกันหรือใกล้กันเป็นส่วนใหญ่

แรงกดดันนี้จะว่ามีพลังแรงก็ได้ แม้ไม่ได้ตั้งอยู่บนการศึกษาอย่างรอบด้านมากนัก แต่มีราศีของ วิชาการ จับอยู่อย่างเฉิดฉาย จึงมีอิทธิพลต่อสื่อและผู้รับสื่อสูง ทั้งนี้ ยังไม่พูดถึงความเชื่อมโยงทางการเงินระหว่างคนกลุ่มนี้กับนักการเมืองทุกพรรค จึงกลายเป็นปัจจัยสำคัญสูงสุดในการกำหนดนโยบายสาธารณะ อย่างน้อยนโยบายใดก็ตามที่ไม่ถูกกลุ่มนี้คัดค้าน โอกาสจะผ่านไปสู่การปฏิบัติจริงก็มีสูง

ทางมาของนโยบายสาธารณะที่สามคือ สถาบันพระมหากษัตริย์ เพราะสถานะพิเศษของสถาบันนี้ในสังคมไทยจึงทำให้พระราชดำริมีผลต่อการวางนโยบายสาธารณะอยู่มาก (ทั้งหมดที่จะเขียนเกี่ยวกับเรื่องนี้ก็มีเท่านี้ เพราะความกล้าของผู้เขียนมีเท่านี้เอง)

ทางมาของนโยบายสาธารณะที่สี่คือ คนชั้นกลาง ซึ่งเป็นลูกค้าสำคัญที่สุดของสื่อทุกประเภท เพราะมีกำลังซื้อพอที่สื่อจะใช้ทำกำไรได้ อันที่จริงคนกลุ่มนี้หาได้มีผลประโยชน์ร่วมกันมากนัก ยกเว้นความจำเป็นพื้นฐานในชีวิตบางอย่าง และส่วนนี้แหละที่เป็นพลังในการกำหนดนโยบายสาธารณะอยู่บ้าง เพราะนักการเมืองย่อมต้องการความนิยมจากผู้เลือกตั้งเป็นธรรมดา จึงมักเสนอนโยบายที่เอาใจคนชั้นกลาง เช่นตรึงราคาก๊าซหุงต้ม, เอาเงินจากเบนซินไปหนุนดีเซล, ลดราคาค่าโดยสารรถเมล์, สร้างทางด่วน, ลดค่าทางด่วน, เพิ่มส่วนลดภาษีบุคคลธรรมดา,ฯลฯ

แม้ว่าดูเหมือนคนกลุ่มนี้จะมีพลังมาก แต่ในความเป็นจริงกลับไม่สู้จะมากนัก เพราะแบ่งออกเป็นกลุ่มผลประโยชน์ย่อยๆ มากมาย ที่สำคัญกว่านั้นก็คือ กลุ่มผลประโยชน์ของคนกลุ่มนี้ไม่เคยสามารถจัดองค์กรของตนเอง เพื่อการศึกษาเรียนรู้และผลักดันนโยบายอย่างจริงจัง ทั้งยังเข้าไม่ถึงสื่อที่ให้ทางเลือกเชิงนโยบายต่างๆ (เช่นการลดมลภาวะในการผลิตหลายกรณี กลับลดต้นทุนการผลิตได้มากกว่าด้วย ฉะนั้นคนชั้นกลางจึงกลัวตกงานมากกว่าปอดตัวเองพัง เพราะไม่เคยรู้หรือคิดมาก่อนว่างานและปอดที่มีสุขภาพนั้นอยู่ด้วยกันได้)

เอาเข้าจริง คนกลุ่มนี้จึงไม่มีพลังในการกำหนดนโยบายสาธารณะ สร้างเองก็ไม่ได้ เข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดก็ไม่ได้อย่างเป็นชิ้นเป็นอัน เหลืออยู่อย่างเดียวคือโวย หากโวยดังก็มีผล โวยค่อยก็ได้ระบายเพราะได้โวยแล้ว

ทางที่ห้าซึ่งเป็นที่มาของนโยบายสาธารณะคือ ที่นักการเมืองเรียกว่า เอ็นจีโอ แต่ในความเป็นจริงแล้ว เอ็นจีโอในปัจจุบันกลับแหยๆ มากกว่า (โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับอาจารย์จอน อึ๊งภากรณ์ ซึ่งเป็นประธาน กป.อพช.) เพราะเอ็นจีโอปัจจุบันทำงานเหมือนข้าราชการอีกแผนกหนึ่ง รักษาโครงการที่ได้รับทุนสนับสนุนให้คงอยู่ต่อไปเป็นเป้าหมายหลักมากกว่าอื่นใดทั้งสิ้น ทั้งนี้ ยังไม่พูดถึงการแย่งผลประโยชน์กันเองอย่างหน้ามืดตามัว

แต่กลุ่มคนที่เข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างแข็งขันนั้น ผมขอเรียกว่า นักเคลื่อนไหว (activists) บางคนบางกลุ่มก็อาจเป็นเอ็นจีโอด้วย (เช่นอาจารย์จอนที่ยกตัวอย่างไปแล้ว) คนเหล่านี้ไม่มี ฐาน ประชาชนที่ทำเลใดทำเลหนึ่ง เพราะไม่ได้ทำงานเชิงสังคมสงเคราะห์อย่างเอ็นจีโอ จึงต้องสร้าง ฐาน ประชาชนขึ้นจากนโยบายที่ตัวผลักดัน โดยการเผยแพร่นโยบายนั้นผ่านสื่อบ้าง โดยการสร้างเครือข่ายความสัมพันธ์กับกลุ่มเคลื่อนไหวในภาคประชาชนบ้าง (ซึ่งใช้เป็นส่วนหนึ่งในการกำหนดหรือเสริมแต่งนโยบายสาธารณะที่ตัวผลักดัน) หรือโดยการเข้าร่วมเคลื่อนไหวกับภาคประชาชนโดยตรง เมื่อการเคลื่อนไหวนั้นสอดคล้องกับนโยบายสาธารณะของตน

จะโดยเจตนาหรือไม่ก็ตาม การทำงานของกลุ่มนักเคลื่อนไหวให้ อำนาจทางการเมือง แก่ประชาชน ถือเป็นหัวใจสำคัญของการเคลื่อนไหว ในบางครั้งอาจจะมากกว่าการต่อต้านคัดค้านโครงการบางอย่างของภาคประชาชนเองเสียอีก

ผลที่เกิดขึ้นในระยะ 10-20 ปีที่ผ่านมาก็คือ การเคลื่อนไหวทางสังคมของภาคประชาชนคึกคักเข้มแข็งขึ้น ดูได้จากความถี่หนึ่ง, จากการที่กลุ่มเคลื่อนไหวของภาคประชาชนสร้างเครือข่ายพันธมิตรเชื่อมโยงกันเองหนึ่ง, และจากความสนใจของกลุ่มเคลื่อนไหวในภาคประชาชนที่ขยายไปยังเรื่องอื่นๆ ที่ไม่ใช่ปัญหาเฉพาะหน้าของตน (เช่นร่วมในการชุมนุมกับกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย และร่วมในการชุมนุมของฝ่ายตรงข้าม)

พลังของภาคประชาชนแข็งแกร่งขึ้นในระดับที่นักการเมืองต้อง ท้าทาย ทุกครั้งที่จะผลักดันนโยบายอันใดของตัว แสดงว่าอย่างน้อยก็มีสำนึกถึงพลังของภาคประชาชน ซึ่งสมัยหนึ่งไม่ต้องคำนึงถึงเลย

พลังส่วนนี้จะเติบใหญ่พอที่จะมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างเป็นผลมากขึ้นในอนาคตหรือไม่ ยังไม่แน่ เพราะอุปสรรคขัดขวางการเคลื่อนไหวจากภาครัฐ (นักการเมืองและกลไกรัฐ) และทุนมีอยู่มาก แต่จนถึงปัจจุบันถือว่าอยู่ในระยะเริ่มต้นที่น่าจับตามองอย่างยิ่ง

ปัจจัยทั้งห้านี้มีส่วนกำหนดนโยบายสาธารณะ-มากบ้างน้อยบ้าง-ไม่ว่ารัฐบาลจะมาจากการเลือกตั้งหรือการรัฐประหาร ทั้งห้านี้รวมกันแล้วก็ยังเป็นส่วนน้อยของพลเมืองไทย ฉะนั้น ความเป็นประชาธิปไตยของไทยมีมากน้อยแค่ไหนจึงวัดกันที่ตรงนี้ และตราบเท่าที่พื้นที่สำหรับการเคลื่อนไหวทางสังคมยังไม่เปิดกว้างแก่คนส่วนใหญ่ การพัฒนาประชาธิปไตยไทยก็ไปได้แค่นี้

นักร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งคงต้องทำงานอีกในอนาคตอันใกล้-ภายใต้คณะรัฐประหารหรือภายใต้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก็ตาม โปรดสำเหนียกไว้ด้วย

หน้า 6

 


 
หน้านี้ถูกเปิดอ่านแล้ว ครั้ง
อ่านข่าวทั้งหมดของ มติชน ได้ที่นี่
 
ข่าวอื่นๆ คลิปข่าวเด็ด S! TV
news สถาบันพัฒนาฝีมือแรงงานภาค 7 อุบลราชธานี รับสมัครเตรียมเป็นผู้ทดสอบมาตรฐานฝีมือ
news นักเรียน - เยาวชนจันทบุรีแห่ชมนิทรรศการพระบิดาแห่งฝนหลวง
news สำนักงานพัฒนาชุมชน จ.ลำพูน ดำเนินงานพัฒนาชุมชนปีงบประมาณ 2553
news จ.สุราษฎร์ธานี ฉลองพระชนมายุ 84 พรรษา แด่สมเด็จพระเจ้าภคินีเธอ เจ้าฟ้าเพชรรัตนราชสุดา สิริโสภาพัณณวด
news สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน ออกแถลงการณ์ คัดค้านการตั้งคณะกรรมการ 4 ฝ่ายแก้ไขปัญหามาบตาพุดไม่มีความเหมา
news จังหวัดสุราษฎร์ธานี จัดกิจกรรมวันนัดพบแรงงานและงานอาชีพ
tvASTV1
tvDMC
tvMVTV1
tvMVTV2
tvMVTV3
tvNation
tvสทท.11
tvMCOT
กระทู้ที่เกี่ยวข้อง ตั้งกระทู้ใหม่, ตั้งกระทู้โหวต, ดูกระทู้ทั้งหมด >>
ที่มาของนโยบายสาธารณะ