กฎหมายต้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ

เมื่อเร็วๆ นี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยคดีที่ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ส่งร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ..... ร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ..... และร่าง พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ... ไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 141 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งเป็นบทบังคับให้ต้องส่งก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แล้วนำลงในราชกิจจานุเบกษาเพื่อประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป

ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การประชุมของ สนช. ในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ มีองค์ประชุมไม่ครบ การลงมติในวาระที่หนึ่งจึงไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มีผลให้กระบวนการในการตราร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และไม่สามารถนำไปสู่การพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญในวาระที่สองและวาระที่สามต่อไปได้ สนช.จึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาในวาระที่สองและวาระที่สาม

ดังนั้น การตราร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับ จึงไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มีผลทำให้ร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวตกไป

ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยคดีทั้งสามนี้อย่างละเอียดและชัดเจนอยู่แล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาเกี่ยวกับองค์ประชุมของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ซึ่งจะต้องครบองค์ประชุมตั้งแต่เปิดประชุมจนถึงเวลาลงมติ อันเป็นปัญหาโดยตรง (Ratio Decidendi) ของคดี

ผู้เขียนคงมีข้อสังเกตเพียงเล็กน้อยดังนี้

1.หลักเกณฑ์เกี่ยวกับองค์ประชุม คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในประเด็นเกี่ยวกับองค์ประชุมในคดีทั้งสาม สามารถนำไปใช้กับองค์กรอื่นๆ เช่น คณะกรรมการต่างๆ ซึ่งเป็นองค์กรกลุ่มได้ เพราะเจตนารมณ์ของการประชุม ก็เพื่อให้การประชุมพิจารณาในเรื่องต่างๆ เป็นไปด้วยความรอบคอบ มีมุมมองที่หลากหลาย และมีการอภิปราย แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันอย่างกว้างขวาง ดังที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้ การประชุมของคณะกรรมการที่มีอำนาจดำเนินการพิจารณาทางปกครองตามหมวด 5 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ก็มีหลักเกณฑ์เช่นนี้เหมือนกัน

ในส่วนภาคเอกชน ศาลรัฐธรรมนูญในคดีทั้งสามนี้ได้วินิจฉัยไว้ด้วยว่า ความสำคัญขององค์ประชุมในการทำ หน้าที่ขององค์กรต่างๆ ไม่ได้มีอยู่แต่เฉพาะในองค์กรตาม กฎหมายมหาชนเท่านั้น แม้ในองค์กรภาคเอกชนอย่างเช่นการประชุมของบริษัทตาม ป.พ.พ.ศาลฎีกาก็เคยวินิจฉัยไว้ เป็นบรรทัดฐาน เช่น คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3623/2527 ซึ่งวินิจฉัยในเรื่ององค์ประชุมและมติของที่ประชุมไว้ว่า การลงมติของที่ประชุมโดยมีสมาชิกมาประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ถือเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการประชุมหลังจากที่ผู้ถือหุ้นส่วนหนึ่งได้ออกจากที่ประชุมไปแล้ว เป็นกรณีที่ผู้ถือหุ้นเข้าประชุมในขณะลงมติไม่ครบองค์ประชุมเป็นการประชุมที่ฝ่าฝืนข้อบังคับของบริษัท มติของที่ประชุมใหญ่จึงไม่มีผลตามกฎหมาย

กล่าวโดยสรุปก็คือ องค์ประชุมขององค์กรต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรตามกฎหมายเอกชนหรือองค์กรตามกฎหมายมหาชน ต้องครบตั้งแต่เปิดประชุมจนถึงเวลาลงมติ ทางปฏิบัติขององค์กรกลุ่มใดๆ ที่ผิดจากหลักเกณฑ์ขององค์ประชุมดังกล่าว แม้จะปฏิบัติมาช้านานกี่ปีก็ตาม ไม่สามารถนำมากล่าวอ้างเพื่อให้ทางปฏิบัติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายกลายเป็นทางปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายไปได้

2.ปัญหาการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหลังประกาศใช้ ซึ่งเป็นปัญหาที่ไม่เกี่ยวกับประเด็น ในคดีนี้โดยตรง (Obiter Dictum) ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ไม่อาจหยิบยกประเด็นความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกระบวนการตรากฎหมายฉบับนั้นมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้

มีนักกฎหมายบางคนไม่เห็นด้วย โดยเห็นว่า กระบวนการตรากฎหมายเป็นเรื่องสำคัญ แม้จะมีการประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญก็มีอำนาจตรวจสอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย รัฐธรรมนูญใช้ถ้อยคำว่า มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (มาตรา 245 (1) และ 257 (2)) เช่นเดียวกับการตรวจสอบร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญก่อนประกาศใช้ตามมาตรา 141 ซึ่งให้อำนาจในการตรวจสอบทั้งกระบวน การตราและเนื้อหาของกฎหมาย

ผู้เขียนมีความเห็นแย้งกับความเห็นฝ่ายนี้ เพราะในการตีความกฎหมายควรคำนึงถึงเนื้อหาสาระของกฎหมายด้วย ในกรณีของการตรวจสอบร่าง พ.ร.บ.ธรรมดาก่อนประกาศใช้ มาตรา 154 ของรัฐธรรมนูญไม่ได้ใช้ถ้อยคำว่า มีปัญหา เกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แต่กลับปรากฏข้อความของมาตรานี้ว่า ให้ตรวจสอบทั้งกระบวนการตราและเนื้อหาของกฎหมาย

อีกทั้งในกรณีนี้หากยอมให้ตรวจสอบกระบวนการตรากฎหมายด้วยแล้ว จะกระทบต่อความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะ (Legal Certainty) ของกฎหมายนั้นอย่างรุนแรง

เพราะไม่มีกำหนดเวลาในการตรวจสอบ จึงสามารถตรวจสอบได้โดยไม่จำกัดเวลา แม้กฎหมายนั้นจะใช้บังคับมานานเพียงใด ไม่ว่าจะเป็น 20 ปี หรือ 30 ปี

หากยอมให้ตรวจสอบกระบวนการตรากฎหมายได้ จะทำให้ประชาชนขาดความไว้เนื้อเชื่อใจในกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่

กรณีกฎหมายได้ประกาศใช้บังคับไปแล้ว จึงตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเฉพาะเนื้อหาของกฎหมายได้เท่านั้น จะย้อนไปตรวจสอบกระบวนการตรากฎหมายอีกไม่ได้

ผู้เขียนจึงเห็นด้วยกับความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญในประเด็นที่ไม่ใช่ประเด็นโดยตรงของคดีทั้งสามคดีนี้ด้วย (โปรดอ่านบทความฉบับเต็มในวารสารกฎหมายใหม่)

หน้า 6